Precio social del carbono en la evaluación de los proyectos de inversión pública en América Latina

Breve descripción

La comunidad internacional a través del Acuerdo de París se comprometió a trabajar por mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2ºC y en este contexto, los países presentaron a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático sus metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) mediante sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDCs, por su sigla en inglés). Los países de América Latina y el Caribe se han unido a este compromiso y, por lo tanto, al igual que los países del resto del mundo, requieren avanzar hacia un cambio estructural con patrones de producción y de consumo que sean más sostenibles y compatibles con la meta climática, para lo cual se demandan cambios en la política pública, en los marcos normativos y regulatorios, incentivos económicos, innovación, entre otros. En este contexto, la CEPAL, en el marco del programa EUROCLIMA+, está impulsando una iniciativa regional “Precio social del carbono en la evaluación de los proyectos de inversión pública en América Latina”.

Esta iniciativa tiene por objetivo apoyar a los países en el análisis de opciones de valoración del carbono que permitan orientar las inversiones hacia opciones más bajas en carbono y con ello contribuir al cumplimiento del Acuerdo de París y al desarrollo sostenible en América Latina.

Este trabajo surgió a partir del interés de los Sistemas Nacionales de Inversión Públicas (SNIPs) de los países que participaron en el VIII Seminario de la Red de Sistemas Nacionales de Inversión Pública de América Latina y el Caribe, realizado en Panamá en abril de 2018. Los trabajos técnicos que se han realizado hasta la fecha han involucrado los casos de Chile, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Panamá, quienes manifestaron a la CEPAL su interés en hacer parte de este trabajo regional; sin embargo, esta iniciativa está abierta a todos los países miembros del programa EUROCLIMA+.

Resultados

A la fecha, se han elaborado cinco estudios técnicos en los que se documentan aspectos metodológicos sobre la implementación de un precio social al carbono, las facultades jurídicas institucionales para definir el precio social del carbono y los efectos del precio sobre la inversión pública en sectores clave como energía, transporte y la infraestructura de caminos.

De cada estudio, se pueden resaltar las siguientes conclusiones:

1. Metodología para la estimación del precio social del carbono en Chile y fortalecimiento de capacidades para su aplicación en países de América Latina y el Caribe (ALC)

El estudio analiza las metodologías de estimación del precio social del carbono existentes, y destaca el método de Costos Marginales de Reducción de Emisiones que se aplica en Chile. Este método requiere como insumo básico las curvas de costo de abatimiento marginal (curvas MAC, por sus siglas en inglés), que han sido estimadas en diferentes proyectos realizados en los últimos años en los países de ALC. Sin embargo, se indica que la información de la que se dispone no está actualizada, por lo cual se llama a los SNIP de ALC a avanzar conjuntamente en la capacitación de profesionales para desarrollar productos que sean replicables en los diferentes países, sin incurrir en duplicidades.

Un caso que puede servir de ejemplo es el de Chile, puesto que se dispone de fuentes de información recientes que estiman la proyección de emisiones de GEI en el periodo 2017-2030 para los distintos sectores a nivel nacional, así como los costos y potencial de mitigación de un conjunto de medidas. En el caso de Centroamérica, se desconoce si existe información actualizada que permita estimar las curvas MAC, pero se sugiere utilizar fuentes como Climate Watch o el compendio de Estadísticas Ambientales de la OECD.

2. Análisis de las facultades jurídicas de los gobiernos para incorporar este incentivo en los SNIP

Este estudio analiza las facultades jurídicas de los gobiernos nacionales y subnacionales en Chile, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Panamá y su institucionalidad para fijar un precio social del carbono en el marco de los sistemas nacionales de inversiones públicas. En materia de evaluación social de proyectos de inversión pública e incorporación de precios sociales y, en particular, del precio social al carbono, existen distintos niveles de desarrollo. Mientras que algunos países incorporan el precio social del carbono, otros contemplan precios sociales, sin incluir explícitamente el carbono, mientras otros países no lo incorporan. El estudio identifica desafíos en tres ámbitos clave.

En primer lugar, el marco legal, puesto que generalmente, los países que integran los precios sociales en la evaluación de proyectos de inversión pública lo hacen a nivel infralegal (guías metodológicas), lo cual confiere una ventaja en términos de flexibilidad, pero constituye una desventaja en países dónde las políticas públicas carecen de estabilidad en el tiempo debido a fluctuaciones ligadas a cambio de gobierno. En segunda instancia, el marco institucional, puesto que el estudio permite concluir que en general la evaluación de la inversión pública se realiza en coordinación con al menos dos instituciones, lo cual requiere fluidez y cooperación que puede terminar encareciendo los proyectos de inversión pública. Finalmente, en el ámbito de la transparencia, indispensable para impedir una subvaloración del precio social del carbono y aumentar la confianza de los inversionistas.

Para superar estas barreras, es esencial dotar a la administración de las competencias necesarias y la flexibilidad para actuar en adecuación a la coyuntura, asegurar la estabilidad incluyendo los precios sociales en el marco legal, asegurar un aumento progresivo de la ambición en coherencia con los compromisos internacionales y hacer un seguimiento a su implementación, asegurando la transparencia.

3. Simulación de los efectos del impuesto al CO2 en el sector energía

Este estudio modela el impacto de un impuesto al CO2 en el desarrollo y la operación futura de los sistemas de generación eléctrica en Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y Chile para los años 2030 a 2050. Las principales conclusiones transversales son las siguientes:

En primer lugar, el impuesto al CO2 es una herramienta efectiva para lograr reducciones de emisiones significativas, pero su impacto es diferente en cada país y no existe una tasa de impuesto transversal que permita alcanzar niveles de reducción altos. De forma que, por ejemplo, en Costa Rica y Nicaragua, un impuesto bajo (5%) produce reducciones significativas (25-30%), mientras que en Panamá y Chile son necesarias tasas altas (40%) para alcanzar el mismo nivel.

En segundo lugar, la tasa impositiva afecta al sistema eléctrico por medio de tres mecanismos principales. Primero, la instalación de renovables intermitentes se adelanta en el tiempo respecto al caso base puesto que se vuelven competitivos para el sistema con anterioridad a lo previsto. Segundo, se operan cambios de decisiones respecto de la tipología a instalar, beneficiando la selección de centrales con menores emisiones de GEI. Tercero, se instalan nuevas centrales renovables que sustituyen parte de la generación de centrales existentes con altas emisiones de CO2.

Finalmente, el costo de reducción representa sólo una fracción del costo privado adicional del sistema, el cual se compone por la suma de costo de reducción y de la recaudación. De hecho, para el rango de tasas impositivas estudiadas, la recaudación de impuesto es mayor que los costos de reducción del sistema en todos los países. Por una parte, la recaudación por el impuesto al CO2 es mayor con el aumento de la tasa de dicho impuesto, pero a un menor ritmo. Por otra parte, los costos de reducción son crecientes en la medida que aumenta la tasa impositiva. Sin embargo, los costos medios de reducción son siempre menores que la tasa impositiva.

4. Simulaciones del precio social del carbono en el sector transporte público en América Latina y el Caribe

El sector transporte es uno de los principales contribuyentes a las emisiones de GEI. El transporte público en autobuses representa el principal medio de movilidad en las ciudades latinoamericanas, en algunas mayores al 50% del reparto modal. Este estudio evalúa la factibilidad de implementar sistemas de transporte público bajo en emisiones o con tendencia a cero emisiones mediante el costo comparativo de implementar flotas de autobuses de diferentes tecnologías. Este estudio presenta una herramienta que permite realizar la evaluación socioeconómica y financiera incorporando el precio social del carbono en los costos totales de proyectos de transporte público de autobuses. Considera la información base de 7 tipos de autobuses de 12 metros de tecnologías diésel (EURO IV, V y VI), GNC, híbrida (EURO VI), Eléctrica de baterías, Eléctrica de carga de oportunidad (OppCharge). En el estudio se realizaron escenarios con diversos precios de toneladas de carbono para evaluar los cambios en los costos anuales equivalentes de las diferentes alternativas de flotas de autobuses. Los escenarios evaluados son $5, $10, $20, $30 y $50 dólares por tonelada de carbono.

La principal diferencia en los costos anuales entre los autobuses diésel con los eléctricos de baterías, es que en los primeros los costos de adquisición son bajos (a partir de 16%) y el costo de combustible alto (hasta 37%), mientras que en los segundos es al revés (hasta 50% y a partir de 5% respectivamente).

Contrariamente a la creencia común, las tecnologías eléctricas no están exentas de emisiones GEI, puesto que es necesario considerar los factores de emisión de consumo de la matriz energética. La reducción de carbono tiene efectividad cuando la generación de la energía es limpia y de preferencia renovable.

En Latinoamérica, hay un potencial muy alto de implantación de flotas de autobuses limpios. Debido a la alta implantación del autobús como vehículo, existe un mercado atractivo para el establecimiento de empresas armadoras y productoras de unidades. Es posible generar economías a escala que permitan la reducción de costos, y entre más ciudades cuenten con flotas bajas en carbono, más incentivos habrá para el desarrollo de la industria.

Los principales desafíos a la implantación de flotas bajas en carbono pertenecen al marco institucional. Por lo general los gobiernos locales son responsables de los sistemas de movilidad, mientras que los nacionales de la política ambiental. Esto genera una falla debido a que los incentivos y planes por lo regular no están alineados.

Por lo tanto, se recomienda invertir en formalización de instancias institucionales a cargo de la coordinación multinivel e intersectorial, establecer un programa de financiamiento de sistemas de transporte público bajo en emisiones, ajustar los modelos de concesión y/o licitación y elaborar una instrumentación de bonos verdes para proyectos de movilidad sustentable.

5. Simulaciones del precio social del carbono en el sector infraestructura de caminos

Este estudio presenta resultados de simulaciones con distintos precios social del carbono para el sector infraestructura de caminos en Chile y Honduras. Se propone un marco conceptual para el cálculo de las emisiones de GEI en el ciclo de vida de un camino, incluyendo las fases de producción de materiales, de construcción y de uso.

Se estudiaron las diferencias en emisiones según el material utilizado (asfalto o concreto), sin embargo, aunque varían las emisiones a nivel de la fase de producción, construcción y uso, en emisiones globales es prácticamente equivalente. Se concluye que la fase de uso origina la mayor cantidad de emisiones, equivaliendo a más del 95% del total de las emisiones en el ciclo de vida.

Esto indica que es fundamental buscar alternativas que conlleven a la reducción de las emisiones en esta fase, como por ejemplo: el cambio de combustible de los vehículos (biocombustibles, hidrogeno verde, combustibles sintéticos verdes o vehículos eléctricos), mejoramiento constante de la regularidad superficial de los pavimentos, superficies con fricción determinada, soluciones de cambio modal (traspasar una parte del transporte interurbano de carga y pasajeros a medios de menos emisiones, como el ferrocarril), entre otros.

Aprendizajes y buenas prácticas

La incorporación del precio social del carbono entre los criterios para evaluar los proyectos de inversión pública pode de relieve varios desafíos. Quizás el abordaje metodológico sea uno de los más importantes por la necesidad de información que se requiere. En efecto, a la fecha en América Latina y el Caribe solo Chile y Perú implementan un recio social del carbono en sus sistemas nacionales de inversión pública. Uno de estos métodos implica contar con las curvas de costos marginales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, la cual resulta costoso y con información poco actualizada, dada la periodicidad con que se publican los inventarios nacionales de emisiones de GEI.

No todos los países en América Latina cuentan con curvas de costos marginales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero por lo que se debe explorar alternativas metodológicas más costo efectivas, que requieran menos información sectorial detallada y que permitan la estimación de valores de referencia para el precio social del carbono para los distintos países de la región.

Reflexiones finales

Con esta iniciativa se busca crear los incentivos que conduzcan a promover cambios en las metodologías de evaluación social de proyectos, incorporando las emisiones de carbono como una variable a considerar en su evaluación social y en el cálculo de las rentabilidades de los proyectos de inversión pública, de tal manera que a través de la inversión pública los países de América Latina avancen hacia un desarrollo más sostenible y bajo en carbono.

El precio social del carbono al ser incorporado en los sistemas nacionales de inversión pública ayudaría a cambiar las rentabilidades relativas de los proyectos de inversión, generando señales que incentiven proyectos mas bajos en carbono y apoye el transito de los países hacia modos de producción y consumo más sostenibles.

Mayores antecedentes

• Documentos: los documentos técnicos están en edición y serán publicados en los próximos meses.
• Contacto: Jimy Ferrer, Oficial de Asuntos Económicos, División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, CEPAL jimy.ferrer@cepal.org